图片源于：https://www.usip.org/publications/2024/04/how-fractured-myanmar-navigating-us-china-rivalry
随着美国与中国之间的竞争加剧，东南亚国家不得不在这一日益增长的权力竞争中摸索前行。
对于那些治理和稳定较强的国家来说，这一挑战都显得相当艰巨。
而对于缅甸来说——在执政军政府与各类抵抗团体之间的内战已进入第四年——在当前时刻发展出一套统一的应对美中竞争的策略似乎是不可企及的，也显得不重要。
编辑注：以下文章是美国和平研究所新推出的系列文章“战略竞争背景下的东南亚”的一部分。
文章中表达的意见仅代表作者本人，并不代表美国和平研究所或任何组织或政府的立场。
然而，缅甸内部的不稳定恰恰是研究该国在美中竞争中角色的重要原因。
在如此脆弱的情况下，缅甸容易受到中国等邻国的重大影响。
无论是军政府，还是最近在边境的少数民族武装团体，北京已展现出支持能够保护其经济利益及进入印度洋的任何权力中介的意愿。
如果中国认为进一步扩大与缅甸的接触更具优势，这个国家可能会被迫屈从于中国的经济投资，而非缅甸人民的利益。
为了让民主和稳定的未来扎根，理解中国和美国如何看待缅甸的现有冲突，以及抵抗领导者如何利用这一点来为恢复民选治理的斗争，至关重要。
中国与美国在缅甸的利益
当前，中国与美国对缅甸的优先事项截然不同。
中国在缅甸有着大量的经济投资。
这些投资的规模使得缅甸面临成为“伪中国国家”或者中国卫星国的风险。
此外，许多投资流入缅甸源于其作为通往印度洋的战略重要性。
中国希望利用这些投资的规模和位置，增加其在该地区的影响力，从而给予北京新的战略优势。
作为回报，中国希望获得边境地区自然资源的访问权，同时推进其战略经济利益。
中国曾利用其在联合国安理会的否决权，保护缅甸历届军事政权免受国际谴责和制裁，以避免其侵犯人权的事实暴露。
与北京的做法相对，美国政府历史上一直支持民主力量，并对缅甸不同的军事政权实施制裁。
在2011年缅甸开放的阶段时，美国对改革进程表示欢迎。
而在2016年全国民主联盟（NLD）政府执政后，美国解除了解除了二十年的经济制裁。
美国政府还在良好治理和法治方面对民主力量提供了支持。
对于美国及其盟友而言，中国在缅甸日益增长的影响力也是一个关键的关注点。
缅甸：政变前后的变化
在2021年政变之前的民主时期，NLD政府试图通过邀请其他国家投资，来平衡北京的影响力和缅甸对中国的依赖，从而对外部势力的利益进行对冲。
此外，NLD政府还试图制定一套框架，以便将包括中缅经济走廊（CMEC）在内的投资项目与一系列发展标准进行对标，以保障缅甸的国家利益。
尽管在NLD政府时期，中国仍然推动其在缅甸的经济和战略利益，但民间社会团体和受影响的社区通常能够发声，对中国基础设施和采矿项目造成的负面影响提出异议。
然而，自2021年政变以来，缅甸在经历了十年的改革后，彻底掉头，军政府将国家推向了一种失败状态，伴随着经济下滑和日益增加的犯罪及安全隐患。
在军政府统治下，普遍存在着严重的人权侵犯和对人性的罪行，甚至在此前几乎没有此类罪行发生的国内中部地区也沦为了暴力侵害的受害者。
与此同时，各地的反对力量对军政府的战斗也有增无减，军政府在近期遭受了毁灭性的损失。
若没有民主的恢复和治理的回归，缅甸无法抵御外部强国的影响。
然而，若各类革命力量能在结束军政府统治和建立联邦民主治理的目标上有效协调，则有可能重建稳定，并甚至能够从美中权力竞争中寻求缅甸自己的利益。
强力角色对此政变的反应
自政变以来，美国政府已恢复了对军事政权的制裁，并展现了对抵抗力量的支持。
在2023年初，缅甸反对派的国家团结政府（NUG）在华盛顿特区能够正式开设联络办公室——尽管美国政府尚未正式认可NUG作为缅甸合法政府的要求。
与此同时，中国在政变之后采取了谨慎的态度，与军政府保持一定距离，以避免增加公众对中国的敌意。
但在2022年12月底，中国恢复了与军政府的外交合作。
在经济层面，中国开始推进其CMEC计划，因军政府关闭了民间社会对潜在负面影响的异议空间。
然而，由于与计划中的CMEC项目发生冲突，这些项目的实现仍然不确定。
尽管这些官方项目的实施 stalled，但非法且不受监管的中国主导的采矿（例如稀土矿）在缅甸与中国的边界地区不断增加，给当地人民的环境和生计带来了负面影响。
然而，这并不是中国对缅甸政策的唯一转变。
防止缅甸的动荡蔓延到中国是一个关键关注点，因此随着缅甸与中国的边界变得愈加开放，北京发现自己被迫对缅甸更广泛的多方参与施加影响——包括与军政府作斗争的北方联盟成员。
因此，中国在缅甸和平进程中的参与显得复杂且矛盾，因其同时在支持军政府和一些民族武装团体。
这部分是由于2022年12月通过的美国《缅甸法》的影响，其中包括为缅甸民族武装组织和反军政府的人民国防军提供非致命援助的条款。
这引发了中国对美国在北方联盟成员上施加影响的担忧。
中国与民族武装组织新接触的另一个关键原因是北方掸邦的网络犯罪集团失控，这些集团涉及中国黑帮，但通常与军政府对齐的边防武装力量和民兵以及军政府本身结盟。
北京认为，这些犯罪集团对中国的国家安全和沿边境的稳定构成直接威胁。
尽管中方与军政府之间进行了多轮高层会议，但军政府未能有效打击这些犯罪企业。
对于北京而言，10月2023年在一个由军政府支持的掸邦边防驻地的一起网络犯罪袭击中，数十名中国国籍人士被屠杀被视为最后的稻草。
“1027行动”及其影响
在2023年10月27日，北方联盟的民族武装集团共同发起了代号为“1027行动”，其目标是铲除边境地区的军事政府，并打击广泛的网络赌博欺诈。
这一行动似乎得到了中国的背书。
在此后的几周和几个月里，军政府失去了大量领土，给抵抗力量带来了力量、灵感和动力。
抵抗力量能够在多个战线上协调抗击军政府的行动，表明反对派不仅有意愿，且有能力利用中国的安全关切以及中国对军政府的不满。
换句话说，中国希望铲除犯罪集团的意愿加强了革命力量铲除军政府的议程。
然而，北方联盟成员在中国的斡旋下与军政府达成了停火协议。
这一发展展现了中国在确保其成熟利益的同时，能够影响交战各方。
然而，仅仅在几天后，军政府就违反了停火协议，揭示了中国对军政府和北方联盟成员的控制与压力的现有限制。
这种缺乏完全控制的现象使得中国在该地区的经济利益、尤其是边境贸易及战略CMEC项目的未来变得不确定。
但这也引发了有关中国的影响可能最终延伸多远的问题。
例如，中国是否能最终逼迫北方联盟成员放弃其总体革命议程，尽管这正是“1027行动”的初衷之一？
缅甸的抵抗力量何去何从
尽管存在这些局限，中国的影响力可能在该国上升，因为军政府和NUG都将利用中国在该国的影响来推进各自的议程。
尽管在“1027行动”之后最初激发了反中国情绪，并重新转移了他们对美国支持民主力量的公开批评，但军政府绝不会长时间延续对北京的指责。
军政府领导人深知他们依赖这一强大的邻国来为其在国际上的庇护，最近，该政权公开表态支持“一国两制”政策以重申对中国的依赖。
与此同时，缅甸人民在历代军政府统治之下早已饱受苦难。
他们希望建立联邦制民主和可持续和平，宁愿在革命斗争中接受任何对中国的支持，即使这也是为了中国自己的利益。
NUG甚至在一份公开声明中确认了他们与中国的对齐。
随着“1027行动”后革命努力的走强，缅甸人民以及抵抗领导人和力量需要对军政府内部的斗争态度以及北京对任何支持的期待保持警惕。
抵抗者需要确保在建设一个联邦民主国家与良好治理的最终目标上、国内团结。
只有这样，他们才能保护国家利益不受任何其他外部利益的侵害，才能确保安全地利用中国的支持。
在进一步推进这一最终目标的过程中，抵抗领导者也能利用美中竞争的机会。
美国不希望看到缅甸彻底受制于中国的绝对影响。
而将两个国家的国家利益进行相互博弈——就像NLD政府在政变前的做法——可以帮助缅甸这样的小国提升竞争地位，并在更有利的战略环境中明确自身的雄心。
此外，阻碍缅甸更好应对美中竞争的一个问题是治理的分裂。
军政府仍然处于美国的严厉制裁之中。
尽管国际社会对NUG的支持充足，但其治理能力——更不用说进行外交政策——因缺乏官方承认而受到严重制约。
抵抗者的一个中间目标可以是争取美国，甚至是中国对NUG的合法政府地位的承认。
缅甸的民主抵抗力量在对抗军政府的斗争中采取任何支持都是合理的。
然而，为了确保恢复民选治理伴随良好治理和稳定，抵抗力量需要具备防范外部利益损害缅甸人民福祉的能力。
在美中竞争的背景下，这将不是一项小任务。
实现这一目标需要各个民族团体和抵抗力量之间的政治对话，也需要坚守将美中两国的利益进行博弈的承诺。
作者：Phyu Hnin，独立分析师及缅甸冲突研究者。
