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2021年10月，拜登政府达成了一项重大里程碑，几乎与140个国家达成协议，建立全球最低税率。 这项协议对企业实施了15%的最低税率，承诺结束已经持续数十年的破坏性国际税收竞争。
在现行制度下，大型跨国公司被鼓励将利润转移到低税率地区，以避免全球范围内的纳税，而各国则试图通过降低税率来吸引这些公司，正如美国财政部长珍妮特·耶伦所描述的那样，这是一场“全球的竞争下滑”。
然而，随着时间的推移，世界各国政府意识到，几乎没有国家在这场竞争中获胜，除了公司本身。 大多数国家若能达成共识，结束这一零和游戏，将会更好。
因此，这项新的全球最低税率协议在合作中实现了突破而不是竞争。
但拜登政府也认识到，需要提供企业税收激励，以鼓励某些关键领域的经济活动。 由于与中国和俄罗斯的紧张局势加剧，税收激励和其他形式的补贴成为美国应对气候变化和供应链安全的核心战略。 这些工具是2022年通过的两项重要法案——《通货膨胀削减法》（IRA）和《芯片与科学法案》的主要焦点。
现在的问题是，这项新的产业政策是会引发与合作伙伴之间的反生产性补贴竞争，还是能够在与他们的合作中实施，借鉴全球最低税的经验教训。 这种新竞争的风险是真实的。 在IRA中，电动汽车税收抵免与电动车零部件的制造地点挂钩，按现行法律，可能排除在欧盟生产的部分补贴，这威胁到美国的欧洲盟友所视为关键行业的利益。
《芯片法案》虽正当其事地寻求通过补贴将半导体生产转向美国，但也可能威胁到日本、韩国和欧洲的生产。
如果不采取新的合作或协调形式，这些美国措施可能会导致有害的竞争。 目前，欧洲和其他地方的领导人已经开始回应，推出自己的竞争性补贴，伴随着西方对供应链中断和大国竞争的日益关注，对采取更多类似措施的压力可能在未来几年会显著增加。 现在，甚至有声音呼吁华盛顿在其他行业（从制药到造船）实施类似的补贴。
一场代价高昂的税收和补贴新竞争并非不可避免。 在IRA的一些最大的清洁能源补贴中内置了一些国际合作的重要元素。 从一开始，拜登政府就正确地关注到在实施IRA和《芯片法案》时全球合作的必要性。
但华盛顿需要采取多种工具，确保其行动不会引发盟友和可信贸易伙伴之间的竞争。
这可能意味着不仅仅扩大补贴工具的使用。
为了在拜登政府成功启动多边全球最低税后建立一个更可持续、合作的模型来应对中国及其他全球竞争对手带来的经济威胁，任务尤其具有挑战性，因为中国已经积极补贴它认为战略性行业，包括半导体、电动汽车、软件和技术硬件。
但是如果未能采取这样的模型，可能会给美国及其盟友和朋友带来深远的后果。 他们可以找到新的方式共同合作，以达到应对气候变化、保障供应链和回应中国的共同目标，或者可以各自单独应对这些挑战，导致在税收激励和补贴问题上重新陷入底线竞争，从而可能使这些目标受到阻碍。
在权力竞争上升和经济不安全感加剧的时代，2021年的全球最低税协议为合作如何战胜竞争提供了一个引人瞩目的例证。 全球最低税的理由相当强大。 经过数十年的政府税率竞相削减，以吸引跨国企业及其国际资本，重要和进步的收入来源受到损害。 低税率地区的竞争鼓励总部位于美国及其他主要国家的公司利用避税策略将其收益转移至这些地区，尽管它们在这些避税天堂的实际运营很少或几乎没有。
然而，随着2008年金融危机的出现，这些问题得到了更广泛的关注。 随着随后的全球衰退，广泛的失业和经济困境使收入和财富不平等的问题得到新的重视，政府开始寻找新的收入来源。 企业避税成为讨论的一个重要组成部分。 从2012年秋季开始，英国和美国展开了全民听证会，揭示了许多跨国公司在利用各国税制差异方面采取了激进的方式。
例如，在美国，参议院委员会发布了一份备忘录，显示微软在三年内通过将知识产权转移到百慕大、爱尔兰和新加坡，避税约65亿美元。与此同时，英国的星巴克高管在议会作证，承认星巴克已将部分英国收入转移到荷兰的子公司，以获得优惠的税收安排，此次披露引发了公众的愤怒和抵制。
这些听证会是公开行使透明度的开端，并随后出现了来自一家主要会计公司泄露的信息，显示卢森堡帮助340家公司通过给予秘密税务裁定来避免缴税，随后调查发现其他欧洲国家也采取了类似操作。
国际税收问题成为头条新闻。
越来越多的统计数据也证明了税收竞争的长期成本。 例如，在经济合作与发展组织(OECD)的成员国中，2000年平均公司税率为32％。 20年后，该数字已降至仅23％。 从更长时期来看，税率下降的压力更加明显：在1980年代，OECD的平均水平很少低于45％——几乎是2020年水平的两倍。对美国而言，降低企业税的压力是特别沉重的。 有人估计，企业税率每降低1个百分点，十年内将使联邦政府收入减少1000亿美元。 然而，正如全球税收竞争的影响，2017年美国将公司税率从35％降低至21％，并且只是部分通过扩大税基来弥补这一税收减让。 随着资本所有者从减少的税收中获益，他们的收获却威胁到普通工人及其他人，因为这些企业的税收减免所带来的损失通过提高税收或减少政府投资和公共服务来支付。
这些事实促使拜登政府重振全球努力，结束公司税的下滑竞争。 结果是2021年的全球最低税协议，该协议对大型跨国公司的所得设定了15％的税率下限。 作为税收天堂的国家看到，世界主要经济体致力于解决这一问题，因此得以签署协议，以避免潜在的收入损失和声誉损害；甚至包括中国在内的重要美国竞争对手也将与全球其他国家达成多边合作视为自己的利益。
如果协议全面实施，将消除现有制度的代价，并使全球企业所得税收入增加约2200亿美元，增加约9％。
然而，尽管拜登政府在制定协议中发挥了重要作用，但美国尚未修改其税法以遵守协议。 在IRA立法期间，来自西弗吉尼亚州的民主党参议员乔·曼钦，断然要求削除该法案中本应实施全球最低税的条款，表示担心在其他国家未先采取行动的情况下批准此税将使美国企业处于劣势。 然而，尽管美国未能采取行动，许多国家，包括所有欧盟成员国，已经采取重要步骤，以在2023年底前实施全球最低税。
事实上，该税是由一项强有力的执行规则支撑的，该规则允许实施该税的国家对未缴纳全球最低税率15％的国家的企业增税。 因为这一规则，选择不参与协议的国家将没有动力，因其公司的所有在实施该协议的国家所产生的收入仍需按15％的税率缴税。
尽管如此，美国的缺席可能会加剧与欧盟成员国及其他国家在贸易和经济政策方面的紧张关系。 外国政府可能会寻求对美国公司执行该协议，而未来的美国政府也可能以报复作威胁。
如果国会采取行动，这些紧张关系是可以避免的。 实际上，在2017年特朗普减税的关键内容在2025年到期时，国会将有机会使美国税法与协议保持一致，并在此过程中增加收入。 现在的问题是国会和2025年上任的政府是否会采取行动，收取本可被实施协议的国家征收的税收，而不是试图与这一在华盛顿自身利益下的协议抗争。
对于在全球合作提升企业税的时代，国内补贴却保险性地引发了各国的新竞争，这一点颇具讽刺。 类似于旧税制，这些补贴旨在促使公司将其业务转移至更有利的管辖区域。 这种竞争因IRA和《芯片法案》的出台而加剧。
这两项立法旨在解决关键的挑战。 IRA将在未来十年内为清洁能源和绿色技术提供近4000亿美元的政府支持，其中约3/4的补贴以税收抵免的形式提供。 这也是美国在气候政策上取得进展的主要希望。有分析发现，该法案将使美国的温室气体排放到2030年时相较于2005年水平下降32%至42%之间——比未通过该法案时高出7至10个百分点。《芯片法案》则为企业在美国建立“晶圆厂”提供超过600亿美元的补贴，以帮助多样化供应链，尤其是远离中国和台湾。 其中大约240亿美元是投资税收抵免，其余部分则以补助金和带补贴的贷款形式提供。
事实上，IRA和《芯片法案》中指定产业的补贴在很大程度上不受全球最低税的约束。 根据设定，15%的税底线主要关注防止大型企业利润（通常与有价值的知识产权所有权相关）转移到低税辖区。 但它对各国通过直接补助、税收减免和其他形式的补贴来吸引行业投资的竞争几乎没有影响。 尽管这些补贴必须按照特定方式进行结构设计，以避免算作税收削减，但这些要求并没有难以克服，大多数新的美国补贴都应该符合这些要求。
但是，补贴的推出不一定会导致新一轮的竞争下滑。在某些情况下，一个国家可能能够补贴某一特定产业，例如清洁能源发电，而不会对其他国家造成净成本。 实际上，这种有针对性的补贴可能会通过帮助应对气候变化和支持新技术，而使其他国家受益。 这也是IRA大多数部分的结构。 例如，该法案中的大多数清洁能源生产和投资税收抵免不论使用何处的技术对美国生产商开放。 企业在设施中使用国内内容可获得10%的奖金，但大多数的生产和投资税收抵免并不依赖国内内容。因此，IRA增强了合作而不是竞争。
然而，某些新措施则专注于将关键产业转移到美国，或使其留在美国，甚至以亲密的盟友和伙伴的利益为代价。 《芯片法案》中的补贴仅适用于在美国建立的半导体晶圆厂。 在IRA中，7500美元的电动汽车税收抵免仅适用于那些在北美组装并且其电池满足某些材料要求的汽车。 税收抵免的一半与这些电池的关键矿物为在与美国签订自由贸易协定的国家提取或加工，或在北美回收挂钩，另一半则要求，随着时间的推移，电池的越来越大比例必须在北美制造或组装。
当然，补贴创造或增强关键产业供应链的理由是合理的。 首先，美国对来自容易受到全球竞争对手控制的外国来源的依赖，对半导体和其他关键商品构成重大国家安全风险。 由于台湾生产着全球绝大部分的半导体，包括超过90%的最先进半导体，任何中国限制台湾进入全球市场的举动都可能严重威胁美国经济。 鉴于这将需要相当大的时间来建立其他地方的生产能力，后果可能特别严重。 此外，经验表明，美国私营部门自营的能力，无论是在现有实践下开发出对台湾芯片的可行替代品都是不够的。换言之，根据现有做法，关键商品的生产过于集中在中国或其他容易受到中国影响的国家，通过采取补贴等干预措施，可能需要纠正这种不平衡。
这些补贴的其他理由包括：振兴美国的工业生产、提高美国工人的工资，以及保护国内经济，以应对主要的供应链中断。 这些目标是正确的，但在试图将工业工作吸引到美国时，政府可能会适得其反。 仅仅通过集中于增强国内生产能力，而不是与盟友和合作伙伴共同努力，可能会带来显著的成本增加。 这反过来可能导致工人的生活水平降低，因为他们也是消费者。
朋友们在担忧
目前，许多美国的盟友和合作伙伴已经将华盛顿的新芯片和绿色能源激励措施视为可能会影响自己经济的新型竞争。 2022年12月，韩国启动了一轮初步的半导体新补贴，财政部立即呼吁更大的补贴，目前在韩国立法机构中正在认真考虑。 2023年2月，日本批准了对自己半导体产业的新一轮补贴。同时，欧盟也在考虑为其半导体制造制定新补贴，以响应美国这一立法。 而台湾也出台了针对试图保留最先进半导体生产的新税收抵免，这与美国和其他政府的目标正好相悖。
对于新美国为清洁能源、特别是电动汽车提供的补贴，欧洲的反应尤为激烈。“你们在伤害我的国家，”法国总统马克龙在2023年1月对参议员曼钦说。 2023年3月，欧盟委员会宣布，计划确保到2030年，40%的清洁能源技术在欧盟制造，此外还为关键矿物生产设定类似目标。 在补贴方面，布鲁塞尔不再执行正常的国家援助规则——旨在防止补贴竞争——并允许各国出台“配套援助”，与其他国家的补贴进行竞争，唯一的要求是这些措施必须是对其他国家补贴的回应。 这些措施是否会导致与美国之间的无效竞争，取决于欧盟各国自身的行动。
在补贴方面的竞争可能会削弱这些工具本身所设计所针对的目标。 最危险的是，若更多的补贴被消耗在高后的税后企业利润和生产成本上，整体对工人没有任何好处。 以半导体为例，只有少数公司拥有必要的知识和资源，进行昂贵的新晶圆厂投资。这需要大规模和范围的经济。 其中最大的这些公司可以在各国之间进行竞争，既然日本、韩国、美国和欧盟可能不仅仅吸引台、并且吸引彼此之间的企业竞争。 这场比赛中的赢家将是这些巨型企业，而不是竞争政府、消费者或公司自身的工人。
补贴竞争的另一后果是推高相关技术成本。例如，IRA中的一些补贴不仅奖赏那些生产低碳技术的公司，还要求这些生产必须在美国或少数几种选择的国家进行。（对于生产和投资税收抵免的10%奖励，国内内容要求关注美国本土企业；而电动汽车的某些生产阶段如最末组装，必须在北美进行，且关键矿物必须在北美或与美国自由贸易协定国家中进行开采和加工，例如澳大利亚和韩国，但不包括欧盟。）在这种情况下，企业本应在不同国家之间有效配置其生产，以最小化成本。因此，这项补贴的某一部分将用于抵消在美国单独生产技术的高成本。
实际上，将清洁能源技术生产放置在美国，而不是在盟友或伙伴国家生产，基本上没有国家安全或经济上的优势。 尽管以美国为中心的做法可能会增加美国国内清洁能源工作的数量，但由此产生的代价却不容小觑。 这些工人很可能来自美国经济中的其他富有生产力的工作，而在美国的清洁能源技术生产的成本也将因为政府针对生产地点而给予补助而增加。 在某些情况下，在美国而不是从盟友和朋友那里采购某种清洁能源技术生产成本可能会高得惊人。 结果将是消费者的能源账单上升，整体清洁能源使用减少，导致两个关键目标受挫。 自然，补贴不应在清洁技术的制造地上保持绝对中立，西方各国政府很对中国过于依赖感到担忧。 但他们应尽量集中补贴于那些真正使其全球供应链风险的威胁，而不是将其政策标准建立在不断追求国内生产而忽热旁边的好处上。
在欧洲大陆战火之中和与中国关系紧张的背景下，美国补贴政策潜在的经济分歧也伴随着外交成本。 华盛顿依赖其伙伴共同抵御威权主义及其他全球威胁，与欧盟和其他伙伴的经济合作对于应对普京对乌克兰的攻击至关重要。在关键技术如半导体和清洁能源的合作贸易可以帮助国家让自己不那么脆弱于中国施压，向美国目标更靠近。 但是，如果华盛顿选择“单干”的做法，维护团结的难度增加，可能更多依赖其他手段，如军事实力，来尝试让盟友和伙伴团结起来。
共同胜利或孤独失败
美国及其盟友现在面临一个关键选择。在成功达成全球最低税协议的同时，他们也展示了国家之间可以合作解决全球化面临的重大挑战——大企业在追求最大利润时，利用不同国家之间竞争。现在的问题是，华盛顿能否与其朋友和盟友找到相似的解决方案，以应对对国家安全和气候变化至关重要的产业的布局。
如果新一轮的补贴竞争愈演愈烈，美国及其工人将为此付出代价，而实现安全供应链和清洁能源过渡的障碍将更加高。
