图片源于：https://warontherocks.com/2025/01/the-cost-of-sovereignty-the-future-of-britains-defense-industrial-base/
2024年春季，时任英国工党影子国防秘书约翰·希利（John Healey）形容英国国防为“破碎”和“空洞化”。
尤其是英国国防采购被视为“屡次浪费纳税人的钱”，而由于缺乏战略性的方法，英国国防工业的国家韧性处于悲惨的境地。
随着工党掌权，战略防御评估正在进行中，新的国防工业战略正以战略性的方法逐步浮出水面。
该战略在2024年12月首次公开，阐明了已确定的问题和优先事项的意向，计划于2025年春末全面发布。
新政府如何定义主权能力与成本效益之间的关系，以及国家与私营产业的互动，将为未来十年英国国防工业基地的运作设定框架。
工党强调增长和韧性，是时候让国防工业重新归入轨道。
然而，进行改革仍面临许多制约。
但通过将国防再次视为战略资产，并恢复战略合作，英国可以妥善管理其日益萎缩的工业基础，既保护未来的地缘政治选择，又助力国家经济增长。
背景
世界观和成本影响了过去各国政府对国防工业基地的立场。
自1997年起，英国对国防工业的看法大多反映执政党的政治意识形态。
工党倾向于与工业界合作，并塑造英国的工业基础——将私营部门的做法与战略合作相结合。
相比之下，继任的联合政府和保守党政府则选择以市场为导向和以竞争为默认选择，通过竞争性“现货”方法来实现“物有所值”。
这些总体趋势在英国脱欧、COVID-19疫情和俄罗斯全面入侵乌克兰之后出现了变化，意识到“可持续的工业基础”对于“获取最敏感和战略至关重要的能力领域”是不可或缺的。
作为这一变化的一个标志，自2005年以来的首份完整国防工业战略文件于2021年发布，承认国防工业为“战略能力”。
值得一提的是，这一切是由更广泛的因素驱动的。
国防工业战略的方针与国防规划及更广泛的总体战略相互关联。
迄今为止，英国仍然集中在半全球化姿态和全面的军事能力上。
尽管在1990年代，其国防预算仅为国内生产总值的2.3%，但尝试在这方面取得平衡——主要通过推动效率——塑造了过去二十年的英国国防政策。
今天，2025年的评审是否将为“将国防支出提升至国内生产总值的2.5%的具体路径”设定明确的时间表，将对未来国防工业基地产生最重大影响。
在主权与成本之间
对于新工党政府而言，提高“国家韧性”已成为关键目标。
国家在何时和如何使用武力的独立能力应当成为其国防部门为此做出的贡献，而健康的国家防御工业是这一贡献的关键因素。
然而，实现这一目标并不容易。
自1980年代中期以来，英国国防机构在预算约束内平衡主权能力方面经历了一段艰辛的挣扎。
一方面，军方需要在一系列情境中作战并取得胜利的能力。
另一方面，获取此类装备所需的费用往往会使“战略”资产（国防工业）与国家的“作战”和“战术”能力（武装部队）之间产生紧张关系。
国防采购通常可以分为四个类别。
最便宜的是从其他国家的工业处进口完整的武器系统（例如，P-8波塞冬）。
其次是国际合作，多个国家的研究、资源与生产共同组成一套武器系统（例如，欧洲战斗机台风）。
第三是许可生产或合作生产，这避免了国内的研究与开发，但在国内工业中按许可证制造设计（例如，阿古斯塔·韦斯特兰阿帕奇AH-Mk.1）。
最后一种方式是独立自行研发和生产（例如，皇家海军的核潜艇）。
这些方法各有其优缺点。
一般来说，竞争性现货采购是军事获取必要能力的最便宜和最具成本效益的方法。
当前的装备预算在未来十年内面临170亿英镑的黑洞，追求这一策略显得诱人。
然而，无法自己制造能力会限制你的战略行动空间，无论是适应新情境中的装备还是在世界舞台上使用这些装备。
德国在采购Gepard防空炮弹方面的问题——这些弹药在瑞士生产，瑞士禁止其再出口——就是这一问题的一个最近例子。
即使是许可生产或合作装备项目，也可能面临重大主权问题。
上述阿帕奇直升机尽管在英国组装，但其源代码仍对英国武装部队故意不可访问，以便分析或让英国工业增加新能力。
任何改动都需要将飞机送回美国并进行谈判以进行修改。
同样，尽管英国是F-35计划的一级合作伙伴，但其某些内容的“黑匣子”内容受到限制，并且其他部分在F-35特殊访问计划下受到限制。
虽然美国是英国最亲密的盟友，但美国政治的极化性质并不能保证这一状态在F-35的50多年操作寿命内会继续存在。
然而，英国也无法独立构建所有能力。
让英国每个领域的技术发展都处于领导地位是不可行的。
相反，需要的是主权建设、合作以及竞争性现货项目的混合。
过去的文件曾试图概述哪些能力应属于哪些类别。
但除了某些能力——特别是核威慑、潜艇、密码学和网络安全之外——这些能力可能会随着执政党而变化。
其他人将决定什么应归入哪个类别。
但做出的任何评估应当根据英国已经做得好的事情、在中长期内经济和军事上将重要的事物，以及未来10到20年的地缘政治格局来定义。
一旦设定，国防部必须坚持该框架，并对其得出结论的过程保持透明，确保产业能够根据未来投资进行规划。
战略合作
然而，为了拥有这些能力，英国需要通过重新采用像“战略合作”这样的采购流程来妥善管理国防工业基础。
1996年，英国国防工业为英国提供了约40万个工作岗位。
随着冷战后削减和2010年代节俭政策的影响，ADS集团估计到2023年，国防仅占164,000个工作岗位。
因此，英国国防部门由相对少数的大公司主导。
国防部的采购支出中有37%流向十家供应商：BAE系统、巴布科克、QinetiQ、空客、罗尔斯·罗伊斯、莱昂纳多、波音、Leidos、泰雷兹，以及通用动态公司。
需要妥善管理和培养的工业能力必须有针对性与精心管理。
英国可用于推动这一问题的资金有限，无法像更大国那样强大。
连续的战略试图为这一问题提供框架，但全球作战航空计划的广告标语则恰当地总结了英国应实现的目标：行动自由、修改自由和出口自由。
具体来说，如果英国希望继续追求与国防和繁荣相关的国家安全目标，那就必须具备设计、开发、集成、维护、升级、测试和评估的主权能力。
值得庆幸的是，国防部已认识到这一点。
要再生和维护这些能力，政府需要打破国防采购的“丰歉周期”。
考虑到冷战后装备预计将在数十年内持续服务，而不是定期替换，政府和工业届时必须着重关注全生命周期维护和升级，以维持产业的运行（即开发、维护和升级）。
这种过程在大多数圈子中被称为螺旋发展，早在2006年就被确认，并且现在国家防务部在逐步重新采用这个过程，以便摆脱线性循环的概念、评估、示范、制作、投入使用和处置/终止的模式。
因此，国防部与工业之间需要更为整合的方法，配合军方和产业需求协调采购时间表。
回归战略合作而非竞争，将帮助实现这一目标。
虽然遵循竞争的自由市场意识形态可能会培育成本效益，但实际上却“侵蚀了英国的国防工业基础，危及了[英国]独立维持其战斗部队的能力”。
由于订单稀少，高昂的入场成本使潜在的供应商难以进入市场，任何输掉竞争的公司都最终自愿退出该领域。
这一问题愈发复杂的原因在于非国防行业的小型和中型企业在进入采购过程方面面临障碍。
尽管已经采取措施应对这些障碍——例如国防实验室和国防科技实验室搜索光计划——这些努力仍在实现其通常创新想法方面面临挑战。
可预见的是，可能需要进一步的权力和技能集中——远离2011年的莱文模型——以更好地应对这一问题。
从根本上说，以战略合作为基础的国防工业战略，将客户-卖方关系转变为较长的合作伙伴关系，可以在维护某些成本效益的同时缓解“饥荒”。
2006年与曼图尔BAE动态公司的复杂武器团队以及与马歇尔航空航天公司的综合业务支持合同这两个成功的合作案例正是这一理念的成功经验。
前者使国防部确保了某些武器设计和制造的管道，借以通过螺旋发展保持国内能力，并设定一个明确的指标。
其中一种武器——“风暴阴影”在乌克兰展现了其能力和行动主权。
如果英国要在其工具箱中优先考虑更高的主权，继续具备制造——而不仅仅是组装——这些武器的能力至关重要。
为了实现这一目标而不超出财政预算，必须在需求阶段早期就将产业整合进能力要求中。
令人鼓舞的是，尽管“如何”尚未定论，但这一需求已在最近发布的意向声明中得到确认。
黄金丝线
虽然在实现更高的主权方面，战略合作应当成为目标，但当前的进展仍面临多重障碍。
目前，战略防御评审正在遵循既定的框架，但该框架尚未完全经过检验，政治压力制约着进一步改革的能力。
如2022年国防能力框架、2023年的国防指令文件更新以及2021年的整合作战概念所概述的内容，解释了“为什么”，国防能力框架“是什么”，而产业细分策略“如何”，国防与安全工业战略则将这些内容统合在一起。
这一框架，尽管令人欢迎，但伴随许多显著的政治附加条件。
自战略防御评估宣布以来，英国媒体和盟国一直试图明确哪些项目可能面临风险。
因此，当前的工党部长重申了英德RCH155项目、英国的航空母舰和全球作战航空计划的重要性。
结合AUKUS和核电计划，这些项目在评审的条款中得到了保障，几乎没有重大的项目能被全面剔除而不会造成相当大的政治——及地缘政治——痛苦。
尽管如此，必须做出决策。
新的资金似乎不太可能，再延迟或推迟只会对国防部造成更大伤害。
延误项目或动用未来财年的装备巨额资金来补充当前的支出，最终只会产生一个不稳定的“波浪效应”，影响国防部和产业的稳定。
更高的通货膨胀使得实际成本上升，增加了不确定性也进一步推高了成本。
一项美国对于一般武器采购的研究指出，对于每一个延误购置安排的美元，随后的成本在几年内产生的成本将达到两美元。
潜艇部队近期的挫折，因维护积压而没有攻击潜艇可用达100天，就能追溯到对替换、维护和投资于关键基础设施的决策延误。
故意的延误最终会在长远中造成运作和财务上的痛苦。
在理想的情况下，政府将能从头开始制定出一个连贯和持久的战略。
但在现实中，必须考虑到政治、结构和财务上的限制。
这些需要被认真讨论的项目中，应由他人评估保存与放弃，但若要为未来建立稳固基础，必须认真抓住这个问题。
延迟已不再可行。
结论
许多人可能会因为追踪英国对国防工业基地策略的转变而感到眩晕。
从1997年到2024年，国家对英国国防工业的关系大致经历了从战略合作到自由市场竞争再到回归的过程。
实际上，在此期间与国防工业战略和采购相关的战略文件已有超过18份之多，反映出缺乏一致性。
展望未来，稳定和连贯性对英国国防及其工业基础至关重要。
然而，新的工党政府必须抓住机会，为下一个十年设定基调。
在一个盟友和竞争对手似乎都变得不那么可预测的世界中，继续向行动的主权偏移，与成本效益相平衡至关重要。
为了实现这一目标，在紧张的预算和消失的工业基础下，重新采用战略合作作为一个重要的过程——强调政府与工业间的合作、繁荣的生长和国家的韧性——将是朝着正确方向迈出的重要一步。
这意味着必须选择赢家与输家——无论是在能力上还是在工业上——但预算根本不允许做到面面俱到。
即将上任的国防装备总监，应与国防设备与支持局协作（该机构代表英国武装部队进行合同谈判），将适合于以更为中心化的立场监管这一工作。
至关重要的是，必须与即将到来的多年度开支审查保持同步。
自上一个新当选的工党政府宣称“强大的英国国防工业”是“战略部分”的28年以来，其继任者应当借鉴历史，重新将军事实力、产业韧性与繁荣联结于“一个国防”之下。
