图片源于：https://www.cfr.org/backgrounder/what-happens-when-foreign-investment-becomes-security-risk
美国是世界上最大的外国直接投资国，同时也是最大的外国直接投资受益国。 但像每个主权国家一样，美国也试图在开放市场与保护国家安全利益之间取得平衡。
实现这一平衡的过程随着时间的推移而变化，意味着对美国经济中的某些战略敏感领域的海外投资施加一定的限制。
1975年成立的美国外国投资委员会（CFIUS）是一个强大的跨部门小组，负责审查与美国公司相关的外国交易潜在安全风险。
随着中国投资的增加，立法者在2018年扩大了该委员会的权力，2022年，拜登总统发布了一系列具体标准，以供委员会识别国家安全威胁。
与此同时，其他西方国家，如澳大利亚和英国，也在加强对外国投资的审查。
美国受益于外国投资的方式主要体现在扩大投资机会和创造更稳定、高效的国际体系。
美国在外国资本流动方面的领导地位，旨在为美国跨国企业扩大投资机会，同时弥补国内储蓄不足的不足。
根据美国商务部的研究，2019年外国投资支持了大约1600万个美国工作岗位，占总劳动力的10.1%。
外国企业的平均薪酬高于本土竞争对手，它们还在制造业中占有重要地位。
对外国投资的担忧主要与国内企业的并购、收购和控股交易有关，而不是新投资，即所谓的“绿地投资”。
美国政府与其全球同行一样，通过立法为联邦机构授权，审查可能导致工作外包、对农业供应链的控制丧失、敏感技术共享或关键基础设施受损的外国交易。
许多经济学家警告，若对外国直接投资流入施加沉重限制，可能会激励其他国家采取报复性政策。
为了避免这种情况，经济合作与发展组织（OECD）38个成员国以及12个非成员国签署了一项非约束性承诺，承诺对其境内的外资控制企业给予不低于本国企业的待遇。
但是，根据这一协议，各国被赋予相当大的自由度，可以豁免被视为国家安全的经济部门。
在不同国家眼中，所谓的“关键基础设施”有多种定义，但大多数定义都包括服务和资产，这些服务和资产一旦中断，可能会对国家经济或国家安全产生显著负面影响。
国际投资专家艾伦·P·拉尔森和大卫·M·马尔奇克指出，跨国企业的国有化常常是善意的。
然而，他们指出，当外国公司的决策成为政府政策决策的延伸，而不是公司商业利益时，才会产生问题。
他们引用了一个警示性例子，即2006年俄罗斯能源巨头俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom）切断对乌克兰的天然气供应，这被一些西方观察人士视为出于政治动机的决定。
最近，欧美领导人对受中国共产党影响的大型中企投资表示担忧。
美国政策制定者越来越关注中国试图获取关键技术的问题，或那些政府认为对国家安全重要的先进技术。
官员们指责北京迫使技术转让，要求西方公司分享技术，以便与中国公司开展业务。
唐纳德·特朗普总统和拜登总统都采取措施限制中国对美国先进技术的收购，理由是这些技术在中国的军事建设和对关键供应链的控制中可能发挥作用。
联邦对外国投资的监督随着经济和安全形势的变化而不断演变。
杰拉尔德·福特总统在1975年创建了CFIUS，当时OPEC成员国在美国的投资逐渐增多，许多政策制定者对此表示怀疑。
然而，随后几年，华盛顿的许多人认为该监督机构未能履行其职责。
1988年，国会通过了对《国防生产法》的埃克森-弗洛里奥修正案（Exon-Florio amendment），加强了CFIUS的审查程序。
与上个十年的情况类似，这一改革源自对外资日益增加的担忧——这一次是日本企业对美国敏感行业的投资，包括计算机巨头富士通收购美国半导体制造商费尔柴德半导体公司的计划。
总统被授予在“国家安全”理由上阻止外国收购的广泛权力。
埃克森-弗洛里奥法案使CFIUS转变为一个强大的审查机构，赋予总统在“国家安全”领域阻止外国收购交易的广泛权限，这一权限的定义非常宽泛。
行政决定无需国会批准，且无法进行司法审查。
CFIUS的程序在2007年又一次通过外国投资与国家安全法（FINSA）进行了修订，此法是在迪拜港口世界（Dubai Ports World）丑闻之后通过的。
2006年3月，面对激烈的美国政治反对，这家总部位于阿联酋迪拜的国有企业取消了对控制美国主要港口运营的收购。
国会的许多人表示该协议将增加恐怖袭击美国的风险，而乔治·W·布什总统和CFIUS则之前已批准了该交易。
FINSA使国会对CFIUS有了更大的监督权，扩大了“国家安全”的法律含义，包括关键基础设施，并要求CFIUS调查所有外国实体拥有或控制的外国投资交易。
2022年，拜登签署了一项行政命令，首次明确列出了CFIUS必须考虑的具体风险。
该命令确定了五个评估潜在交易的标准：对美国供应链的影响，包括与国防无关的供应链；对美国在先进技术领域的领导地位的影响；交易在行业投资趋势中的定位；交易所带来的网络安全风险；以及对美国人私密数据的风险。
立法者和安全官员越来越关注中国对美国公司的投资增长，自2005年以来，中国对美国公司的投资总额超过1800亿美元。
连任的美国政府都谴责中国的2025制造业政策，通过该政策，中国利用对外国科技公司的投资，以迅速发展自身的高科技制造业。
2022年，拜登认识到：“一些国家利用外国投资获取敏感数据和技术，目的对美国国家安全造成损害。”
CFIUS近年来扩大了其审查范围，使更多交易受到其监管。
2016年，CFIUS扩大了其审查程序，以加强对所谓的未通知交易的监督，即未向该机构注册的交易。
2018年，国会通过并由特朗普签署的外国投资风险审查现代化法案（FIRRMA），被许多专家称为该机构自1988年以来的最重要改革。
FIRRMA允许CFIUS审查更广泛的交易，包括在涉及关键技术或其他敏感领域的美国企业中进行的任何“非被动”投资。
该法案还延长了审查期，赋予CFIUS暂停交易的更大自由裁量权，增加对该机构的资金和人员配置，并要求对敏感美国技术的出口进行单独审查。
尽管该法案并未以中国为目标，但自其生效以来，中国对美国的投资有所减少。
根据CFIUS的数据，在法律实施后的两年中，来自中国投资者的交易注册降低了43%，下降至平均每年32%。
对此改革持怀疑态度的人担心，可能会对CFIUS造成过重负担，削弱美国公司的竞争力，影响技术领域的活力。
限制中国投资美国的政策可能造成的损失包括“损害美国工业和创新者”，可能会“过于宽泛，影响超过原意的活动”，甚至可能是“徒劳的，未能解决相关的中国技术威胁”，卡内基国际和平基金会的乔恩·贝特曼表示。
CFIUS的审查程序是由总统负责的，由财政部长担任主席。
它包括以下部门的负责人：商务部、国防部、能源部、国土安全部、司法部、国务院，还有美国贸易代表和科学与技术政策办公室主任。
此外，还包括经济顾问委员会、国土安全委员会、国家经济委员会、国家安全委员会和预算管理办公室。
国家情报总监和劳工部长为非投票或名义成员。
在FIRRMA出台之前，CFIUS审查每个导致“外国控制任何在美国开展跨州商业的人的”合并、收购或收购。
FIRRMA扩大了审查范围，包括非控股投资。
自CFIUS成立以来，总统仅阻止了五宗交易。
在正式提交之前，对于涉及关键技术的一些交易，提交方必须向CFIUS进行强制性申报，委员会鼓励任何可能对国家安全产生影响的外国交易方与CFIUS工作人员进行机密咨询，以识别和解决潜在问题。
一旦提交正式通知，CFIUS将对拟议交易进行最多45天的审查，在此期间可以请求额外信息并向交易方提供反馈。
大多数审查在初期阶段结束；少数引发关注的交易会触发第二轮的45天调查。
CFIUS和交易各方有时需要协商减轻协议，以解决任何国家安全问题。
在调查期结束后，委员会可以向总统提出不利建议，总统有15天时间作出决定。
只有总统有权阻止交易，但必须满足两个条件：总统必须有证据表明交易将损害国家安全，并且必须确定现有的美国法律不足以保护国家安全。
在2008年全球金融危机后的十多年里，向CFIUS提交交易的公司数量稳步上升，从2009年的65宗增至2021年的272宗。
提交导致调查的交易占比也在上升，从FIRRMA出台之前的约40%增至2021年的近50%。
自CFIUS成立以来，总统仅阻止了五宗交易，尽管有些公司从未能赢得CFIUS批准的交易中撤回。
1990年，乔治·H·W·布什总统首次这样做，否决了西雅图一家航空零部件制造商Mamco Manufacturing被一家中国国有航空公司收购的交易。
奥巴马总统阻止过两项交易：2012年，他下令中国旗下的Ralls Corporation剥离其在俄勒冈州风电场的利益，理由是国家安全问题；在2016年，他阻止中国公司收购与德国半导体公司Aixtron的交易，其背后有政府关系。
特朗普加速了这一进程，在他担任总统期间阻止了两项潜在交易。
2017年9月，他阻止了芯片制造商Lattice Semiconductor的出售，该交易部分由中国国有资本提供资金。
2018年3月，特朗普迅速根据CFIUS的警告，阻止了新加坡一家公司的提议收购美国电信巨头高通，称该交易将降低美国的技术竞争力并损害国家安全。
这笔1420亿美元的交易是总统命令下所阻止的交易中最大的一笔，但如果CFIUS禁止TikTok（一个估值超过3000亿美元的流行视频共享应用），有可能被超越。
CFIUS对TikTok的审查始于特朗普政府期间，目前仍在进行中。
在最近几年，全球各国都在重新评估并往往收紧其监管制度。
大多数国家扩大了“国家安全敏感”事务的范围，包括能源、通讯、基础设施和医疗保健等领域。
与美国类似，其他国家在越来越关注中国投资活动的背景下增加了对外国投资的筛查，这些活动主要针对工业和技术领域。
在欧洲，法国早在2014年就开始要求对大多数外国出价进行国家批准，而德国作为中国在欧洲的主要投资目标，紧随其后。
英国在2021年通过了《国家安全和投资法》，赋予政府官员对某些行业交易的审查能力。
此外，欧盟成员国在某些情况下阻止了中国企业对多家公司的收购，包括电力传输企业和先进芯片制造商，尽管在2020年达成了一项旨在加强欧盟与中国商业联系的投资协议。
这一协议曾被欧盟称为“与第三国达成的最雄心勃勃的协议”，但该交易尚未获得批准，成员国继续加强对中国投资的审查。
中国在欧洲的并购活动在2022年第一季度同比下降74%，根据交易额衡量。
最近，中国收购尝试在澳大利亚引发了特别大的争议，自2007年以来，中国对该国投资超过1100亿美元，其中超过70%投资于矿业。
堪培拉已经加大了对外国交易的审查力度，并要求对所有公共基础设施的收购进行审查。
2016年，澳大利亚拒绝了一项中国收购其最大农业企业的提议，而在2021年，则取消了本州与北京“一带一路”倡议的合作协议。
